Δευτέρα, 16 Ιουνίου 2014

Απόψεις του Νομικού Συμβούλου της Ο.Σ.Ε.Α.Δ.Ε. για την αξιολόγηση



Προς:

ΟΣΕΑΔΕ.

Σχετικά με τη διαδικασία αξιολόγησης και ειδικότερα αναφορικά με το άρθρο 7 του Π.Δ. 318/1992, όπως αντικαταστάθηκε από το άρθρο 20 του Ν. 4250/2014, εκτίθενται τα παρακάτω, όπως μου ζητήθηκε:
1) Μη συμβατότητα, προς συνταγματικές διατάξεις, ρυθμίσεων του άρθρου 7 του Π.Δ. 318/1992, όπως αντικαταστάθηκε από το άρθρο 20 του Ν. 4250/2014, αδυναμία σαφούς, ειδικής και επαρκούς αιτιολόγησης των αποφάσεων επιμερισμού ποσοστών αξιολόγησης ανά κλίμακα βαθμολόγησης και, με τα μέχρι σήμερα ισχύοντα, παρέλευση της εκ του νόμου προβλεπόμενης αποκλειστικής προθεσμίας εφαρμογής της διαδικασίας αξιολόγησης για τις εκθέσεις αξιολόγησης του έτους 2013.
Ως γνωστόν, με το άρθρο 7 του Π.Δ. 318/1992, όπως αντικαταστάθηκε από το άρθρο 20 του Ν. 4250/2014, εισάγονται ποσοστώσεις στην ευχέρεια των αξιολογητών να βαθμολογούν με ορισμένο βαθμό τους υπό αξιολόγηση δημόσιους υπαλλήλους.

Πιο συγκεκριμένα, με το πιο πάνω άρθρο 20 του Ν. 4250/2014, εισάγεται για πρώτη φορά, η έννοια της συγκριτικής αξιολόγησης των υπαλλήλων, μέσω του εργαλείου της ποσόστωσης και προσδιορίζονται τα ανώτατα ποσοστά υπαλλήλων που μπορούν να αξιολογηθούν ανά κλίμακα βαθμολογίας. Τα ποσοστά αυτά υπολογίζονται επί του συνόλου των υπαλλήλων που υπηρετούν στην ίδια Γενική Διεύθυνση. Ο επιμερισμός των ποσοστών ανά κλίμακα βαθμολόγησης, σε κάθε Γενική Διεύθυνση γίνεται, με απόφαση του οικείου Προϊσταμένου Γενικής Διεύθυνσης, στο σύνολο των υποκείμενων οργανικών μονάδων μέχρι και επιπέδου Τμήματος ή αντιστοίχου επιπέδου οργανικής μονάδας. Για τον επιμερισμό αυτόν φέρεται, να λαμβάνονται υπόψη κριτήρια, ιδίως: α. η αποτελεσματικότητα και η αποδοτικότητα των μονάδων, β. οι αρμοδιότητες των οργανικών μονάδων σε σχέση με τις προτεραιότητες της ασκούμενης πολιτικής και γ. η κατανομή των υπαλλήλων ανά οργανική μονάδα. Η εν λόγω απόφαση επιμερισμού ποσοστών αξιολόγησης ανά κλίμακα βαθμολόγησης αποστέλλεται στους Προϊσταμένους Διεύθυνσης, πριν από τη σύνταξη των εκθέσεων αξιολόγησης.
Πλην, όμως, όπως έχει πάγια κριθεί από τη νομολογία, βασικές αρχές και κατευθύνσεις του συστήματος αξιολόγησης των υπαλλήλων είναι η αντικειμενική και αμερόληπτη στάθμιση, βάσει, σαφώς προσδιοριζόμενων κριτηρίων της επαγγελματικής ικανότητας και καταλληλότητας των υπαλλήλων, σε σχέση με το αντικείμενο της εργασίας τους και τα καθήκοντά τους, αλλά και της απορρέουσας από το Σύνταγμα (άρθρο 5) αρχή της αξιοκρατίας.
Η αρχή αυτή της αξιοκρατίας, τόσο κατά την επιλογή του προσωπικού της δημόσιας διοίκησης, όσο και κατά την υπηρεσιακή εξέλιξή του, αποτελεί βασική αρχή του Υπαλληλικού Κώδικα, με ευθεία συνταγματική κατοχύρωση στο άρθρο 103 παρ. 7 εδάφιο β΄ του Συντάγματος, συνιστά δε κανόνα οργάνωσης και λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης, προς θεραπεία του δημοσίου συμφέροντος, υπό την έννοια της διασφάλισης, τόσο του κύρους και της αποτελεσματικότητας της δημόσιας διοίκησης, όσο και της αξιοπρέπειας και της προσωπικότητας των δημοσίων υπαλλήλων.
Επομένως, σύμφωνα με την ανωτέρω αρχή της αξιοκρατίας, η αξιολόγηση των δημοσίων υπαλλήλων επιτρέπεται να γίνεται μόνον με βάση τις ικανότητες και τα προσόντα τους.
Εξ άλλου, σύμφωνα με το άρθρο 25 παρ. 1 του Συντάγματος: «1. ... Οι κάθε είδους περιορισμοί που μπορούν κατά το Σύνταγμα να επιβληθούν στα δικαιώματα αυτά πρέπει να προβλέπονται είτε απευθείας από το Σύνταγμα είτε από το νόμο, εφόσον υπάρχει επιφύλαξη υπέρ αυτού και να σέβονται την αρχή της αναλογικότητας.».
Με βάση όλα τα παραπάνω, η επιβολή των ανωτέρω ποσοστώσεων στην ευχέρεια των αξιολογητών να βαθμολογούν με ορισμένο βαθμό τους υπό αξιολόγηση δημόσιους υπαλλήλους, δεν συνιστά, σύμφωνα με το αμέσως ανωτέρω άρθρο 25 παρ. 1 του Συντάγματος, αναλογικό, για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού, περιορισμό του δικαιώματος των δημοσίων υπαλλήλων να αξιολογούνται και να εξελίσσονται, βαθμολογικά και εν γένει υπηρεσιακά, βάσει σαφώς προσδιοριζόμενων κριτηρίων επαγγελματικής ικανότητας και καταλληλότητας, σε σχέση προς το αντικείμενο της εργασίας τους και τα καθήκοντά τους, σύμφωνα και προς τη συνταγματικά κατοχυρωμένη στο πιο πάνω άρθρο 103 παρ. 7 εδάφιο β΄ του Συντάγματος αρχή της αξιοκρατίας, δεδομένου ότι η βαθμολογία, που προβλέπεται, από τις ανωτέρω διατάξεις του άρθρου 20 του Ν. 4250/2014, να λαμβάνει κάθε δημόσιος υπάλληλος, δεν συναρτάται προς την ατομική του αξία, τα προσόντα του, τις ικανότητές του και τις επιδόσεις του, κατά την άσκηση των υπηρεσιακών του καθηκόντων, αλλά προς το πιο πάνω προκαθορισμένο ποσοστό ανά κλίμακα βαθμολόγησης.
Αλλά και τα εισαγόμενα κριτήρια του άρθρου 20 παρ. 5 του Ν. 4250/2014, τα οποία θα πρέπει να λάβει υπόψη του κάθε Προϊστάμενος Γενικής Διεύθυνσης, προκειμένου να καθορίσει τον επιμερισμό των ως άνω ποσοστών και ειδικότερα, μεταξύ άλλων, η αποτελεσματικότητα και η αποδοτικότητα των οργανικών μονάδων και οι αρμοδιότητες αυτών σε σχέση με τις προτεραιότητες της ασκούμενης πολιτικής, δεν μπορεί να θεωρηθούν αντικειμενικά, πρόσφορα και κατάλληλα, για την επίτευξη του επιδιωκόμενου με την ανωτέρω ρύθμιση σκοπού και σε κάθε περίπτωση προκύπτει σοβαρή αδυναμία βεβαίωσης και σαφούς, ειδικής και επαρκούς αιτιολόγησης, στην απόφαση επιμερισμού ποσοστών αξιολόγησης ανά κλίμακα βαθμολόγησης, από τον κάθε Προϊστάμενο Γενικής Διεύθυνσης, ότι τα κριτήρια αυτά πράγματι λήφθηκαν υπόψη και εφαρμόσθηκαν στη συγκεκριμένη περίπτωση.
Τέλος, έχει παρέλθει, με τα μέχρι σήμερα ισχύοντα, η εκ του νόμου προβλεπόμενη αποκλειστική προθεσμία εφαρμογής της διαδικασίας αξιολόγησης για τις εκθέσεις αξιολόγησης του έτους 2013 και έχει παύσει η κατά χρόνο σχετική αρμοδιότητα της Διοίκησης για το έτος αυτό και μόνον με νέα διάταξη νόμου, μπορούν να ταχθούν νέες προθεσμίες περάτωσης της εν λόγω διαδικασίας αξιολόγησης για το εν λόγω έτος, δοθέντος οι εκδοθείσες εγκύκλιοι γενικώς δεν μπορούν να θέσουν δίκαιο αλλά προϋποθέτουν δίκαιο και δεν μπορούν να παρατείνουν αποκλειστική προθεσμία προβλεπόμενη από νόμο, πράγμα που μπορεί να γίνει με άλλο νόμο ή και κανονιστικώς όπως με υπουργική απόφαση, κατόπιν ρητής, όμως, νομοθετικής εξουσιοδότησης.
2) Κάλυψη των υπαλλήλων σε περίπτωση αποχής από ορισμένα υπηρεσιακά καθήκοντά τους, και μεταξύ άλλων, και από την εργασία που απαιτείται για συμμετοχή στην ανωτέρω διαδικασία αξιολόγησης, μόνον από αποχές από τα ορισμένα αυτά καθήκοντα, οι οποίες έχουν κηρυχθεί νομότυπα από τις συνδικαλιστικές τους οργανώσεις, με σκοπό τη διαφύλαξη των εργασιακών συμφερόντων των εργαζομένων και για όσο χρόνο διαρκούν αυτές, χωρίς αντίθετη σχετικά με τη νομιμότητά τους δικαστική κρίση.
Μεταξύ των λόγων, για τους οποίους δημόσιος υπάλληλος μπορεί δικαιολογημένα να απέχει από τα υπηρεσιακά του καθήκοντα, είναι και η δηλωμένη αρμοδίως συμμετοχή του, σε απεργία που αποφασίσθηκε και κηρύχθηκε, νομότυπα, από τη νόμιμα συνεστημένη συνδικαλιστική οργάνωσή του, με σκοπό τη διαφύλαξη και προαγωγή των οικονομικών, εργασιακών, συνδικαλιστικών και ασφαλιστικών συμφερόντων των εργαζομένων και για όσο χρόνο διαρκεί η απεργία αυτή, χωρίς αντίθετη σχετικά με τη νομιμότητά της δικαστική κρίση.
Με την με αριθμό 486/1995 απόφαση του Τριμελούς Διοικητικού Εφετείου Πειραιά κρίθηκε, παρεμπιπτόντως, ότι: H αποχή, από τον δημόσιο υπάλληλο, από ορισμένα υπηρεσιακά καθήκοντά του, που γίνεται συλλογικά και με αγωνιστικό σκοπό, εάν η μέθοδος αυτή έχει επιλεγεί ως μορφή εκδήλωσης της κηρυχθείσας απεργιακής κινητοποίησης με θεσμικά και άλλα αιτήματα, η οποία αποφασίσθηκε, από τη συνδικαλιστική του οργάνωση, συνιστά ιδιότυπη μορφή απεργίας, δηλαδή μορφή απεργίας αποτελεί και εκείνη κατά την οποία οι εργαζόμενοι από κοινού συμφωνούν να μειώσουν την αποδοτικότητα της εργασίας, προς διαφύλαξη και προαγωγή των οικονομικών και εργασιακών εν γένει συμφερόντων τους. Και τούτο, διότι, η διακοπή της εργασίας, αντί να είναι τοποθετημένη εντός του χρόνου, πραγματοποιείται κατά τρόπο έμμεσο δια της ηθελημένης επιβράδυνσης της εργασίας και της εν γένει μείωσης της απόδοσης αυτής. Η άποψη, ότι η ανωτέρω εκδήλωση αποτελεί μορφή απεργίας, με την προεκτεθείσα έννοια της μείωσης της αποδοτικότητας της εργασίας, βρίσκει έρεισμα και στο άρθρο 20 παρ. 1 του Ν. 1264/1982, όπου η ολιγόωρη στάση εργασίας εξομοιώνεται προς απεργία. Συνεπώς, εφόσον η στάση εργασίας είναι και αυτή απεργία, διαφέρουσα εκείνης μόνον ως προς το χρόνο διακοπής της εργασίας, συνέπεται ότι και η ηθελημένη μείωση της αποδοτικότητας της εργασίας ταυτίζεται στην ουσία προς τη στάση εργασίας, αφού εμπεριέχει κατ΄ ανάγκη και μείωση του χρόνου απασχόλησης (πρβλ. Ε.Α. 6384/1979).
Περαιτέρω, η Διοίκηση, σε παλαιότερα έγγραφά της, του έτους 1989 και 1990, έλαβε θέση περί του ότι η αποχή υπαλλήλων από ορισμένα καθήκοντά τους συνεπάγεται ποσοτική μείωση της απόδοσής τους, η οποία αποτελεί μορφή απεργίας.
Επομένως, κατά τα παραπάνω, αναλογικά, και η αποχή από την εργασία που απαιτείται για συμμετοχή στην ανωτέρω διαδικασία αξιολόγησης, η οποία γίνεται συλλογικά και με αγωνιστικό σκοπό, προς διαφύλαξη των εργασιακών συμφερόντων των εργαζομένων, αποτελεί ιδιότυπη μορφή απεργίας, με την έννοια της μείωσης της αποδοτικότητας της εργασίας, διότι, όπως προαναφέρθηκε, η διακοπή της εργασίας, αντί να είναι τοποθετημένη εντός του χρόνου, πραγματοποιείται κατά τρόπο έμμεσο δια της ηθελημένης επιβράδυνσης της εργασίας και της εν γένει μείωσης της απόδοσης αυτής και κατ΄ ανάγκη της μείωσης του χρόνου απασχόλησης.
Συνεπώς, οι υπάλληλοι καλύπτονται σε περίπτωση αποχής από ορισμένα υπηρεσιακά καθήκοντά τους και, μεταξύ άλλων, και από την εργασία που απαιτείται για συμμετοχή στην ανωτέρω διαδικασία αξιολόγησης, μόνον εφ΄ όσον δηλώσουν, με οποιοδήποτε τρόπο, αρμοδίως, ότι συμμετέχουν σε αποχές από τα ορισμένα αυτά υπηρεσιακά καθήκοντά τους και ειδικότερα εν προκειμένω από την εργασία που απαιτείται για συμμετοχή στην ανωτέρω διαδικασία αξιολόγησης, οι οποίες έχουν κηρυχθεί νομότυπα από τις συνδικαλιστικές τους οργανώσεις, με σκοπό τη διαφύλαξη των εργασιακών συμφερόντων των εργαζομένων, σεβόμενοι, ως οφείλουν, τις καταστατικές αρχές και τις αποφάσεις των συνδικαλιστικών τους σωματείων και για το λόγο αυτό κωλύονται να συμμετάσχουν στη ως άνω διαδικασία αξιολόγησης, της οποίας άλλωστε η εκ του νόμου προβλεπόμενη αποκλειστική προθεσμία εφαρμογής για τις εκθέσεις αξιολόγησης του έτους 2013 έχει παρέλθει και έχει παύσει η κατά χρόνο σχετική αρμοδιότητα της Διοίκησης για το έτος αυτό, μη παραταθείσα η ταχθείσα προθεσμία, νομοθετικά ή κανονιστικά. Τούτο δε ισχύει για όσο χρόνο διαρκούν οι κηρυχθείσες αυτές αποχές, χωρίς αντίθετη σχετικά με τη νομιμότητά τους δικαστική κρίση.
3) Ως έσχατο μέσο άμυνας, άσκηση αιτήσεων ακύρωσης και αιτήσεων αναστολής με αίτημα έκδοσης προσωρινής διαταγής, κατά των αποφάσεων των Προϊσταμένων των Γενικών Διευθύνσεων, περί επιμερισμού ποσοστών αξιολόγησης ανά κλίμακα βαθμολόγησης, προς τους Ακυρωτικούς Σχηματισμούς των κατά τόπους Διοικητικών Εφετείων.
Σε περίπτωση έκδοσης, παρά τα ανωτέρω, αποφάσεων επιμερισμού ποσοστών αξιολόγησης ανά κλίμακα βαθμολόγησης, από τους οικείους Προϊσταμένους Γενικής Διεύθυνσης, αναγκαία απαιτείται, ως τελευταίο μέσο άμυνας, η άσκηση αιτήσεων ακύρωσης, ενώπιον των Ακυρωτικών Σχηματισμών των κατά τόπους Διοικητικών Εφετείων, κατά των αποφάσεων αυτών, εντός εξήντα ημερών από την ημερομηνία κοινοποίησης ή γνώσης τους και εν συνεχεία αιτήσεων αναστολής με αίτημα έκδοσης προσωρινής διαταγής, ενώπιον των ίδιων πιο πάνω Δικαστηρίων σε Συμβούλιο.-
                                                   
Αθήνα, 16η Ιουνίου 2014    
                                                   Με εκτίμηση
                                                   Κωνσταντίνος Τσακίρης
                                                   Δικηγόρος Αθηνών

Δεν υπάρχουν σχόλια:

Δημοσίευση σχολίου